郑秉文：未来10年社保改革方向

“中国经济50人论坛2013年年会”于2013年2月17日举行，以下为中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文的演讲实录：谢谢论坛邀请我来汇报一下关于社会保障改革的情况，根据这个题目，我主要想讲未来十年社会保障的改革重点和改革路径，讲这么六个问题：

一是过去十年取得的伟大成就，
二是过去十年存在的基本问题，
三是未来五年可选的改革重点，
四是未来五年主要的改革路径，
五是未来十年改革的基本思路，
六是2013年改革的三个政策建议。

一、过去十年取得的伟大成就。那么关于社会保障制度过去取得的成就呢，在学界看法也不太一致。我们可以来做一个基本总结，
1、基本上是完成了初级阶段的社会保障制度的立法，立法非常密集。
2、制度实现了全覆盖，在理论上实现了全覆盖。
3、农民工保障制度终于没有被独立出来，成为另外一个碎片，我觉得这是过去十年的成就。
4、就是我们覆盖面与十年之前相比翻了几番，五险合在一起达到了15.3亿人次，而在十年之前才三亿人次，这是第四。
5、我们的社保基金总体上看，规模也是翻了几番，由十年以前的两千多亿，到现在是三万多亿。

总体上看，这是我们过去取得的实实在在的成就。那么它的意义是非常巨大的，比如说它配合国企改革，建立了现代企业制度。我们之所以有现在的国企，离不开社保制度。第二、成功抵御了金融危机，首次把社保制度作为一个社会政策，来作为经济发展周期的一个工具。第三、对拉动内需，转变发展方式，做了一些应有的贡献。

二、过去十年存在的问题也不少，说起来也是触目惊心，所以最后的总结应该用这么一句话，就是成就举世瞩目，问题也十分严重。存在的问题主要有四个方面，比如说重当期支付，轻长期制度建设，重融资补贴，轻投资保值增值，重国家干预，轻发挥市场作用，重私人部门，轻机关事业单位，这是这么四个方面。

我稍微展开一下，第一个方面，比如说我们在过去十年里面有九年上调养老金，每年12月国务院常务会都开这么一个会，上调10%，覆盖面扩大，下达任务，必须得完成，这看的都是当期的一些进展。但是我们长期的制度建设却被极大的忽视了，这里可以举这么几个例子。比如说我们既然每年都能够建立由国务院常务会议的形式来上调10%的制度，可是我们却没有建立一个正常的待遇调节机制。再比如过去十年是做实个人账户的十年，但是却依然没有任何进展，反而出现尴尬的局面，何去何从，拖而不决，不利于制度健康发展，未来老龄化的隐性债务问题与制度承受能力，再比如我们制度存在着极大的问题，可是我们也没有解决。比如说我们的费率，我们是最高的前十个国家之一，可是如果要这么算，我们现在是50%，赡养率是32%，这样一算我们替代率本来应该90%，可是我们仅仅是50%，这就出了一个极大的问题，你除非把这么多钱余下来作为余额，进入你的基金储备，可是却没有这样。我们基金储备从缴费收入来看，又基本是零，从2011年的数据来，甚至还亏40亿，比如表面看2011年我们当期结余1341亿，我们制度没有吸引力，道德风险非常严峻。我举个例子，新农保没有人交400、500、300，绝大部分交一百，有些交两百，大家对制度没有信心。

第二重融资补贴，轻投资保值增值，我们补贴从98年24亿到2011年的2272亿，从占GDP的0.03%到0.42%，极大的提高了。到现在是13000亿的补贴，那么我们余额，201年正好是1.95万亿，一大部分是来自于财政补贴，可是我们两万亿的余额我们还是放在银行里，很多年低于CPI。

第三重国家干预，轻发挥市场作用。我们三条腿的板凳现在只有一条腿好用，第二条腿企业年金是瘸腿，才三千多亿。第三条腿商业养老保险也是发展不起来，大家都靠第一条腿，比如第二条腿替代率才不到1%，你看看其他国家，爱尔兰第二条腿替代率大于第一条腿，美国也是稍微大于第一条腿，英国也是稍微大于第一条腿，我们离这些国家差距太大了。再比如说我们企业年金占GDP的比重太少了，0.6%，而在澳大利亚相当于GDP的100%多，荷兰是139%，所有的国家都是年金占GDPD比重远远大于养老金，中国是相反的。还有第二条腿的参与率太低，中国企业参与率仅为1%，这里说了这么多企业年金，是因为企业年金是市场，基本养老保险是国家，也就是过去的十年是国家的十年。

第四重私人部门，轻机关事业单位改革。事业单位五省市试点改革是08年2月29号国务院常务会议决定的，三月份，2月29号开的会，3月份发的十号文，到现在五年了，五年了这改革还是处于分类改革阶段，估计当时文出错了，出的文是社会保障制度改革，可是这五年做的是分类改革。说先分类改革，后进行社保制度改革。那么事业单位改革一直不动，公务员的这个改革就更遥不可及了，这是第二个方面，四个方面的问题。

三、未来五年可选择改革重点。针对存在的四个问题，未来五年的改革重点是这样几个方面吧，这是十八大报告里提出来的，增强公平性，适应流动性，保障可持续性，增强公平性，这个我就不细说了，我只是说什么呢？我们最大的目前不公平问题在于哪呢？在于事业单位的问题，我们现在事业单位如果不改革，可以说全民的这种愤怒和情绪导致社会保障制度任何改革都不可能。去年四个改革都达标了，一个是养老保险基金投资体制改革，搞了一年，最后网络意见大，打掉了，再一个是退休年龄没想改，人社部就是一说，在网络上，板砖拍得满天飞，谁也不敢提了。第三个隐性债务问题，谁都不敢算隐性债务问题了。第四个是事业单位的改革，大家都不敢说，一说那所有的网络上的语言，那就说先改事业单位，就没法改，所有的改革都卡到这儿了，实际跟政策没有关系，所以它是一个标志，是平等的一个标志，只要它不平等，别的都免谈，这就是网络语言，所以这个语言冲击力是非常大的，对决策层冲击力是非常大的。

第二个是流动性，这个可能写文件的人没有注意，实际就是便携性，人是流动性，制度不能流动性，制度应该便携性，能够带走，制度的便携性才对。我们便携性存在三个方面的问题，一个是财政分灶吃饭，导致地域割据，第二是制度碎片化，第三没有数据库，这就是我们流动性比较差。尽管我们2009年12月我们下达了一个文件，养老保险在制度内不同地区不同省份转移的时候可以接续，但是也是困难极大，得打白条，一个月之内才能接续，规定一个月。现在正在征求意见的是三个保险制度之间的接续，在征求意见，但是也是非常困难的，因为它不是一个内生性的功能。

第三保证可持续性，可持续性是社保第一命题，是健康的社保制度的本质要求。可是我们看一看，2011年有14个省份当期收不抵支，河北是赤字一个亿，到黑龙江赤字是182个亿，全国合在一起是767个亿，这就是我们当期的状况，是不可持续的状况。那么收不抵支的省份从2002年的29个下降到2011年的14个省份，但是总量在增加，从400多亿增加到将近八百多亿，这就形成了巨大浪费，对收不抵支的省份必须形成转移支付，转移支付沉淀下来，投资没有效率，形成一个巨大的怪现象。

四、未来五年主要的改革路径

针对这些情况，提出这么一个改革的路径，1、事业单位公务员的改革应该启动，增强公平性。现在大家都看旧制度和大革命，我也看了一遍，在托克维尔认为现代化道路有三个模式，有英国模式，有法国模式，有美国模式，实际社保制度也是这样，社保制度也是这样一个由碎片化到大一统制度这样三个模式。大家知道社保制度最开始的路易十四、十五、十六他们那个时候是行业保险，后来国家给招安以后就变成了碎片化的制度，在二战的时候英国改革成功了，法国改革没有成功，所以英国是什么呢？英国是先碎片后整合的这样一个成功的案例。法国就没有改革成功，由于种种原因，美国1935年一起步就建立起了一个大一统的制度，就一个制度，慢慢让它扩展，到1984年全国都加入了，联邦政府也都加入进来，所有的州也都加入进来。我们现在的初始条件是美国的条件，可是我们发展趋势是法国的趋势，由于中国的文化，我们现在的初始状态，制度初始状态情况我们很法国式，所以要实现美国那种模式很难。我们事业单位改革充分说明了这一点，这我就不说了吧。我觉得事业单位早改早好，越晚越不可能改。

2、行政人员成本应该列入基金成本，扩大社保队伍。这是一个惯例，比如美国缴费的2%是用于它全国的社保经办机构的，我们中国是15万人，15万人是列在地方财政里边，结果是资金不足，我们社保制度，财政投入加大了，可是我们公共服务的水平并没有提高。所以我们的队伍严重缺人，第一线的社保经办队伍，各种各样身份的人，有的分三种，有的分四种，雇了很多临时工，如果要列入基金成本里面，我们可以扩大队伍，规范跟国际接轨，可以制定一个人均负荷系数，负荷比。

3、改革就是调整各项制度参数，提高财务科持续性。调整提高退休年龄的参数，这是一个可行的方案，三个大参数，只有这个参数是可行的，费率不可能下降，只有赡养率，可是影响赡养率最大的一个小系数就是退休时间的长短。我们看看这张图我们就知道了，中国的老龄化在几大洲里边仅次于欧洲，到2050年是3亿60岁以上的老人，这就不说了。你看看2012年，这是退休的年龄，这些国家的退休年龄，括弧里边是女性，这我就不细说了。这是一个国际机构编制的可持续的指数，中国仅在印度下面，希腊的上面，中国仅次于印度。满数是10，逼近十是最需要改革的，逼近零是最不需要改革的，最不需要改革的是澳大利亚，最需要改革的第一中国，第二印度，第三希腊，我们中国跟希腊是同等的。我们可持续性状况是非常差的。

4、应该引入市场因素，大力发展第二制度和第三制度。

五、未来十年的改革路径

1、我们要提高统筹层次，91年国务院规定，要提高统筹层次，由目前的市县级过渡到省级，可是现在23年过去了，我们现在还是市县级，只有几个省市实现了统筹，北京、上海、陕西省等，这我就不说了，来不及了。提高统筹层次意义十分重大，我们目前很多制度弊病，比如便携性的问题，比如区域失衡的问题，都来自于统筹层次太低。比如说财政补贴力度越来越大，规模越来越大也都来自于统筹层次太低，所以统筹层次必须得提高。

2、关于统账结合制度的再改革，这也是我今天想说的一个重要的问题，我个人认为中国的统账结合这个制度走到头了。过去十年我们没有正视这个问题，我们还在做实账户，可是十年后的今天，我个人认为应该正视这个问题了，城镇基本养老保险制度是基本制度，这个制度不健康，导致其他的制度没法正常运转。这个基本制度目前存在极大的问题，这个问题就是统账结合带来的困境，我们看到这张图这个表我们就知道了，我们的记账，2006年是一万亿，我们做实多少呢？2007年是700亿，到了2011年才2703亿，我们实在是做不起，做不实，如果完全靠财政转移支付，是不可能的一件事情，我断定是不可能的一件事情。如何对待它，如何看待它，如何对它定位，这是非常关键的一个事情。我个人主张我们应该顺势把它改成NBC，改成名义账户制，我在08年做了一个测算，测算到2070年效果是非常好的。NBC在中国是适合的，是可以应对老龄问题的，NBC的实质是你的待遇水平和你的老龄化和你的寿命预期挂钩，这是本质问题。

六、2013年有三个政策建议

1、尽快进行社会保险基金投资体制改革，提高制度公信力。为什么2013年呢？因为新政府成立以后可以做了。这个问题之前之所以停滞，是专业问题大众化，技术问题伦理化的典型表现，我觉得这是很专业的一个问题，可是网上讨论这个问题简直就是没法看，所以对最高领导层的决策形成了巨大的压力，这我就不展开了。

2、我建议国家有关部门尽快做一个官方的隐性债务的测算，也就是说顶层设计。我们民间的学者自己算，不满意，老百姓板砖，政府也在板砖，那么学者为什么要这么做呢？

3、个建议在全国建立一个电子平台。是电子网络平台，这样可以提高实现全国统筹水平这样一个基数，我们现在没有这样做，我们的金保工程是地方性的，所有的地方政府在投入，都是市县级在投入，我们在建立全国网络的时候，要砸破现有的网络，这就是我的看法，请大家批评指正。谢谢大家！

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